Conclusiones: Seminario Taller "Construyendo consensos para una Ley de Ordenamiento Territorial"

Conclusiones

Seminario Taller “Construyendo consensos para una ley de ordenamiento territorial”

Quienes hemos participado en el Seminario Taller “Construyendo consensos para una ley de ordenamiento territorial”, venimos de diferentes regiones y localidades, somos funcionarios públicos, profesionales de ONG, profesores universitarios, etc., todos interesados en promover el uso sostenible de nuestros recursos y la ocupación racional de nuestros territorios.   
Las discusiones e intercambio de experiencias que se han realizado en el marco del taller nos han permitido arribar a las siguientes conclusiones,  que no pretenden dar por agotado el debate sino más bien aportar al mismo:
I.    Constataciones

1.    Si bien la planificación del ordenamiento territorial (OT) es un proceso reciente en el Perú, no podemos dejar de reconocer que nuestros pueblos originarios gestionaron los recursos naturales y ocuparon el territorio con una racionalidad dialogante con su entorno,  entendiendo a la naturaleza como un “otro” al cual respetar y cuidar; constituyendo dicha experiencia una  enseñanza de la cual debemos aprender.

2.    En América Latina, el Perú forma parte de los pocos países que todavía no cuentan con una política nacional de ordenamiento territorial y por ello enfrenta permanentemente conflictos por usos de suelos y otros recursos naturales.

3.    Además,  el uso y ocupación del territorio no planificado y únicamente orientado por las políticas sectoriales así como por las intervenciones de particulares han dado lugar a la degradación ambiental, a desigualdades sociales y a enormes desequilibrios  en el acceso a servicios públicos, institucionalidad estatal, vías de comunicación etc.

4.    Sobre esta situación, abundan ejemplos. Es el caso de la minería ilegal en Madre de Dios, el asentamiento de poblaciones en zonas de alto riesgo, la depredación del bosque amazónico o la reducción de los recursos hídricos del país.

5.    Por otro lado, la planificación del desarrollo no ha sido debidamente espacializada, lo que ha llevado a plantear actividades o proyectos que no se ajustan a las características del  territorio.

6.    La intervención desordenada sobre el territorio de diversos actores gubernamentales con objetivos distintos viene generando tensiones pues todos consideran que tienen competencias y funciones que los asisten para decidir sobre el territorio o un recurso natural determinado, predominando la voluntad del organismo que en la práctica tiene más poder. Esta situación además, resta eficacia a las intervenciones gubernamentales porque no buscan sinergias entre ellas y hasta se oponen o  neutralizan. El trabajo del taller ha permitido identificar algunos conflictos de competencias y funciones entre los sectores y entre los niveles de gobierno respecto del uso del territorio y los recursos naturales  que deberían resolverse.

Conflictos de competencias y funciones a nivel nacional
MINAM y MINAG:
•    Sobre Recursos Hídricos: El ordenamiento territorial está a cargo del MINAM,  sin embargo la planificación sobre los recursos hídricos  es de competencia de la Autoridad Nacional del Agua que es parte del  MINAG. Ambos procesos actualmente no se relacionan.
•    Lo mismo ocurre  con los Recursos Forestales.

 MINAM- SERNANP:
•    La creación de una áreas natural protegida  las decide el SERNANP  y esta  función aún no está  relacionada con la planificación del territorio.
MEF:
•    La evaluación de los proyectos SNIP no buscan asegurar políticas territoriales,  pese  a que generalmente se aprueban proyectos de infraestructura.
•    En relación a propuesta de ordenamiento territorial, el  SNIP  solo admite proyectos para la fase previa a la elaboración  de planes de acondicionamiento territorial y  en relación al fortalecimiento de capacidades.
•    No se destinan recursos económicos para la labor planificadora del ordenamiento territorial tampoco para la planificación de la gestión de los recursos hídricos de cuenca.
MINEM y el MINCU:
•    El Instituto Nacional de Cultura declara la intangibilidad del patrimonio cultural y generalmente enfrenta tensiones con el MINEM.
MINAM, MINAG,  MINEM
•    El MINEM otorga concesiones mineras, Lotes de hidrocarburos, concesiones hidroeléctricas,  en  bosques, zonas agropecuarias, cabeceras de cuenca sin considerar los intereses y objetivos  de los otros ministerios sectoriales,  de los organismos con un mandato específico o de los gobiernos subnacionales.
MINAM Y MVSC:
•    La expansión urbana y desarrollo de ciudades intermedias no se relaciona con las políticas ambientales. Lo mismo los temas de saneamiento urbano.



MTC-PCM (INDECI):

•    Las recomendaciones de INDECI sobre zonas de riesgos no son tomadas en cuenta para la expansión urbana, construcción de carreteras, etc.
MINAM, MINEM, MIN. DE LA PRODUCCIÓN
•    Se dan conflictos en el aprovechamiento de áreas marino costeras
MINAM, MINEM, MIN. DE LA PRODUCCIÓN
•    Lotes de hidrocarburos que se sobreponen sobre actividades de pesca.


Conflictos de competencias y funciones entre los niveles nacional y regional

•    Proyectos de interés nacional en conflicto con decisiones sobre uso u ocupación de territorio en lo regional.

•    Poco ejercicio de competencias del GR.

•    Los GR planifican y ordenan el territorio y el gobierno nacional  concesiona tierras otorgando un uso distinto al planteado por el ZEE-OT.

•    El Gobierno central al crear OPDs genera duplicidad de competencias y por ende genera conflictos con las instituciones regionales.


7.    El gobierno nacional, durante las gestiones pasadas, ha orientado su labor en materia de ordenamiento territorial,  a la zonificación ecológica económica (ZEE), que corresponde a la fase de diagnóstico. Si bien estos procesos ha sido de utilidad para los gobiernos regionales y locales porque algunos de ellos han utilizado  la valiosa información adquirida para tomar decisiones que le permitan hacer un uso más adecuado de su territorio y recursos, los procesos de planificación se han interrumpido al tener solo como objetivo la ZEE.


II. Las lecciones de las experiencias subnacionales

1.    En la actualidad el ordenamiento territorial viene siendo promovido por los gobiernos regionales y locales con el apoyo de la sociedad civil.  Hay casos significativos que deberían analizarse a profundidad para establecer aprendizajes que alimenten el proceso de elaboración de la  ley de ordenamiento territorial. Cabe mencionar el caso de  Cajamarca como un esfuerzo realizado para  contar con un proceso realmente participativo.
 
•    La aprobación de los resultados de la ZEE o de los planes de  OT a través de ordenanzas sobre la base de los fueros de las autoridades regionales y locales, ha permitido a algunas de ellas orientar el uso y la gestión de su territorio, siendo destacable el caso del gobierno regional de San Martín que sobre la base de su ZEE elaboró su plan regional forestal,  orienta la inversión pública y el presupuesto participativo y ha propiciado la creación de la mancomunidad entre las regiones de San Martín, Cajamarca, La Libertad y Lambayeque, entre otras medidas adoptadas.

2.    De las experiencias de ZEE y OT podemos concluir que son herramientas que permiten  identificar simultáneamente las potencialidades económicas de un territorio, como las áreas frágiles y vulnerables.  En ese sentido, es un error afirmar que el OT es en esencia “ambientalista”, sin que esto signifique desconocer que pueden haber sesgos de este tipo, principalmente en un país como el nuestro, con una rica biodiversidad y una compleja geografía.


III. EL Ordenamiento Territorial debe ser política de Estado

3.    Convertir el ordenamiento territorial en una política de Estado, tal como lo ha propuesto el gobierno de Gana Perú, es fundamental y recibe nuestro respaldo. Hacer de esto una realidad constituye una urgencia impostergable en el contexto descrito. Consideramos que lograr el ordenamiento del territorio peruano para  fines y objetivos nacionales  trasciende el compromiso de un gobierno.

4.    Contar con una política de Estado en esta materia supone responder a la pregunta para qué queremos ordenar el territorio. Son muchas las posibilidades y varias de ellas, concurrentes: soberanía alimentaria, la conservación y uso sostenible de los recursos naturales, la competitividad, la articulación a mercados, etc. Ello también supone plantear cómo lo vamos a lograr y en qué tiempo.

5.    La política de ordenamiento territorial además de suponer fines, objetivos, metas y estrategias; requiere contar con la normatividad e institucionalidad necesaria para impulsar los procesos.

V. Características esperadas en una Ley de Ordenamiento Territorial

a.    La ley de ordenamiento territorial debe ser producto del diálogo y concertación de diversos actores. Antes de su aprobación debe ser consultada a los pueblos indígenas, tal como lo establece la ley sobre consulta previa recientemente promulgada.
b.    Se debería evitar que sea reglamentarista y que intente definirlo todo, porque cuanto si ello ocurre los procesos se vuelven largos y costosos.
c.    Debe ser una ley marco, que defina los principios fundamentales,   establezca las orientaciones generales (Estado unitario y descentralizado, participación, control y fiscalización), el carácter vinculante de las decisiones; establezca las vías  y los mecanismos de resolución de los conflictos y las controversias de competencias relacionadas al ordenamiento territorial. Asimismo, debe establecer la fuente de dónde provienen los recursos para la implementación de los planes de ordenamiento territorial. 
d.    Debe tener la flexibilidad necesaria como para que sea posible promover el ordenamiento a nivel de cuenca, mancomunidad o grupo de regiones.

VI Contenidos básicos
 
A)    Definición, principios, enfoques

6.    El ordenamiento territorial debe ser entendido como una política de Estado y un proceso político, técnico y administrativo a través del que se toman decisiones basándose en la participación, el diálogo intercultural y la concertación para el uso sostenible de los recursos naturales, la ocupación ordenada y segura del territorio.

Además, el ordenamiento territorial debe contribuir a alcanzar una mejor calidad de vida para las personas.

7.    Afirmar que es un proceso, quiere resaltar que el OT no se agota en la elaboración de planes, implica su ejecución, monitoreo y evaluación;  así como  su revisión y adecuación a los nuevos escenarios.

8.    El ordenamiento  enriquece la planificación aportando el concepto de territorio, entendido como un sistema complejo, “donde se desarrollan relaciones e interacciones dinámicas entre personas o grupos sociales, y entre éstos y los ecosistemas que lo sustentan; conformando en el proceso histórico un paisaje socioeconómico y cultural”.

9.    El ordenamiento  territorial debe ayudar a superar el enfoque sectorializado de la realidad, la  intervención descoordinada de los organismos públicos, haciendo que el Estado actúe respetando la unidad del territorio y con una visión del conjunto, considerando las múltiples relaciones y dinámicas de sus elementos.

10.    El ordenamiento territorial de cara al mundo  debe promover formas de integración regional transfronteriza, que coadyuven a un mejor aprovechamiento de nuestras riquezas y potencialidades, y nos permita actuar más eficientemente frente al cambio climático.

11.    Entre los principios necesarios a considerar en una ley de ordenamiento territorial se mencionaron: la subsidiariedad en el marco de la descentralización; la sostenibilidad, la prevalencia del bienestar general sobre el interés particular, la integralidad del territorio y la equidad. 

12.    Entre los enfoques, se comentó particularmente el de cuenca. Se dijo que se debería expresar entre otras cosas, en  el señalamiento de las  bases necesarias para la construcción de mancomunidades de gobiernos regionales y locales que tengan por objeto la gestión concertada del territorio compartido.

B)    Sistema Nacional de OT, Competencias, ente rector

-    Es necesario constituir un Sistema Nacional de Ordenamiento Territorial que articule a los distintos actores del proceso, las normas, los instrumentos de planificación, las metodologías, etc.
-    Es necesario definir, de la manera más precisa posible, las competencias y relaciones  de los diversos sectores y niveles del Estado en materia de ordenamiento territorial,  fortaleciendo el proceso de descentralización en curso y respetando  las leyes que lo regulan.
Ente rector:
Debe tener el poder político, las capacidades técnicas y recursos económicos para:
i.    Formular las políticas, estrategias y legislación de carácter nacional.
ii.    Proponer procedimientos y metodologías.
iii.    Presidir y articular el sistema nacional de ordenamiento territorial
iv.    Garantizar la transectorialidad de las políticas y planes de ordenamiento territorial.
v.    Garantizar la armonización de las políticas sectoriales con los planes de ordenamiento territorial.
vi.    Elaborar concertadamente el plan nacional, tomando en consideración los planes regionales y provinciales.
vii.    Dirigir el sistema integrado de información para el ordenamiento territorial.
viii.    Brindar asesoría técnica y fortalecer las capacidades de los gobiernos regionales y locales para el OT.
ix.    Monitorear y supervisar los procesos de OT para garantizar  su calidad técnica y su carácter participativo.
x.    Resolver en primera instancia las controversias sobre competencias.
Sobre qué entidad debería asumir ese rol se plantearon tres posibilidades:
CEPLAN. Por ser formalmente el organismo planificador de carácter nacional. Sin embargo se señaló que para que asuma un rol de efectivo de liderazgo se requería su fortalecimiento y el establecimiento de una relación estrecha con los gobiernos subnacionales.

PCM: Por las atribuciones que tiene respecto de otros ministerios. Se habló de constituir  dentro un organismo especializado que tuviera entre sus órgano un Consejo Nacional OT.  Otros señalaron que si  PCM fuera la opción se requeriría el fortalecimiento de alguna de las secretarías que forman parte de dicho ministerio, para que asuma adecuadamente esta responsabilidad.

 MINAM por ser un ministerio con una política transectorial, por tener una trayectoria e institucionalidad en el tema y porque lo ambiental es un componente importante para un país megadiverso y complejo geográficamente. Algunos plantearon que para darle un mayor peso político debía constituirse un vice-ministerio dentro del MINAM  y otros, que la competencia debía ser solo temporal hasta que el Estado fortalezca su  institucionalidad en materia de planificación.

Organismos gubernamentales sectoriales y especializados

xi.    Los organismos sectoriales y especializados deben generar información técnica a la escala adecuada para los procesos de OT .
xii.    Deben expresar opinión técnica en asuntos de su competencia.
xiii.    Articular la planificación sectorial y específica a las políticas y  planes territoriales.

Gobiernos Regionales
xiv.    Lidera,  dirige  y ejecuta el Ordenamiento Territorial en su respectivo ámbito.
xv.    Da lineamientos y políticas de ordenamiento territorial regionales
xvi.    Formular y aprobar el Plan Regional de ordenamiento territorial y lo articula al plan de desarrollo.
xvii.    Articular y armonizar  la política regional con la nacional y local.
xviii.    Fortalecer las capacidades y brindar  asistencia técnica a gobiernos locales.
xix.    Resuelve las controversias en el ámbito local.

Gobiernos Locales
xx.    Elaboración y aprobación del POT local
xxi.    Ejecutores operativos del ordenamiento territorial (nivel micro y meso)

C)    Instrumentos de Planificación

•    El POT es un Plan Matriz. El Plan de OT debe estar por encima de todos los planes. Todos los planes deben ser validados por el POT. Los planes que ya existen deben adecuarse al POT.

•    El POT “territorializa” y “visibiliza” las limitaciones de los otros planes y las oportunidades que se están dejando pasar.

•    Los POT en sus distintos niveles se deberían construir participativamente para que tengan la legitimidad necesaria y en procesos abiertos y transparentes.  Asimismo, deberían elaborarse desde el nivel local hacia lo nacional.

•    Para algunos no es necesario el POT nacional porque consideran que bastaría con los POT regionales por el problema de escala.

Relación del POT  con los demás instrumento de planificación

•    El POT a nivel regional orienta y territorializa/localiza propuestas de desarrollo de los distintos instrumentos de planificación regional y es vinculante para la política de toma de decisiones de nivel nacional.

•    Sobre la relación entre el plan de desarrollo concertado (PDC) y el POT hay distintas posiciones.  Una propone dar una mayor jerarquía al PDC, mientras que otra consideran que el POT es el que debería ser el principal instrumento y que debería integrar a todos. Una tercera posición es que ambos son complementarios y se retroalimentan.



D)    Participación en las Etapas del Proceso de Planificación del OT:
-    La participación se debe dar para construir una visión concertada del territorio  y para tomar de decisiones sobre él.
-    Para las distintas etapas del proceso de ordenamiento territorial se planearon los siguientes mecanismos:
1)    Etapa preparatoria:
Mecanismos planteados:
•    Estrategias adecuadas de recojo de información y sensibilización. Informar y recoger opiniones en los diferentes talleres o audiencias, entre otros.
•    Conformación de la Comisión Técnica Regional (CTR) mediante ordenanza y reglamentación. Capacitación de los integrantes de la CTR.
•    Mapeo de actores
•    Actores representativos presentes en la CTR.
•    (Conformación de Juntas de Cuencas)

2)    Etapa de diagnóstico (espacial temático) integral
Mecanismos planteados:
•    Diálogo e Interacción con población en visitas de campo.
•    Encuesta.
•    Talleres participativos con uso de mapas parlantes.
•    Mecanismo de difusión, consulta, participación y validación vía portales web.

3)    Etapa de prospectiva territorial
Mecanismos planteados:
•    Escenarios inclusivos (talleres, encuestas, entrevistas)
•    Talleres participativos (audiencias, asambleas, encuestas)
•    Mesas temáticas de prospección de escenarios.
•    La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) debe evaluar los escenarios propuestos.

4)    Etapa de formulación (Validación y aprobación)
Mecanismos planteados:
•    Validación:
-    Consultas
-    Audiencias públicas.
•    Aprobación:
-    Consultas Regionales

5)    Etapa de implementación
Mecanismos planteados:
•    Insertar el POT en el proceso de presupuesto participativo.
•    Conformación de grupos técnicos de la CAR
•    Comisión Técnica Regional

6)    Etapa de monitoreo
Mecanismos planteados:
•    Comités de Vigilancia a través de las CAR y las CAM.

7)    Evaluación
8)    Actualización

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